从土地分类看土地征收和土地整治

12月，是一个适合总结和回顾的月份。

不管是职业发展，还是生活琐碎，

都给自己留些时间，回顾回顾。

回顾过往，也是为了给未来做更好的准备。

12月，更是一个值得展望未来和好好计划的月份。

好的计划，要服务于“规划”，

在制定计划之前，先好好思考明年一年的规划是什么？

最重要的二三件事是什么，甚至只是一件事。

做好规划，做好计划，

对于我们个人未来的发展而言，就是多一份把握，多一份定力。

这段时间，我也在整理过往的文章，

许多文章不大受时效性的影响，值得多次反复阅读。

今天，我们依托《土地开发之再梳理（上）》、《土地开发之再梳理（下）》、《关于高标准农田项目》等过往的文章，

带着大家从土地分类的角度，去关联理解土地征收和土地整治。

我国土地的分类

我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

根据所有权划分为两种：国有土地和集体土地。

城市市区的土地属于国家所有。

农村的土地、城市郊区的土地、以及宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

根据土地用途分为三种：农用地、建设用地和未利用地。

农用地是指直接用于农业生产的土地，

包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，

包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；

未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

这是土地的两种分类。

土地的分类，看似是一个很简单的知识点。

但在运用上，又要求我们对其要非常地了解。

可能讲到土地征收，读者们都明白说的是什么。

如果我问，土地征收是谁来对谁进行征收？征收的对象是谁？

这里该怎么理解和回答？

土地征收，涉及土地所有权的变更。

根据土地所有权，土地就分为国有土地和集体土地。

土地征收，是政府代表国家，对集体土地进行征收；

征收的对象是集体土地，

征收之后，集体土地就变更为国有土地。

所以，土地征收，是新增国有土地，减少集体土地的行为。

此时再看土地征收的定义：

土地征收是国家为了公共利益的需要，在依法进行补偿的条件下，将集体所有土地及其上权利移转为国家所有的行为。

是不是更清晰了？

而且征收集体土地，不是政府想征就征的，

《土地管理法》特别规定了，只有以下情形，才可以按依法征收集体土地，

1. 军事和外交需要用地的；
2. 由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
3. 由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
4. 由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
5. 在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
6. 法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

像大家最熟悉的棚户区改造，就涉及土地征收，

符合的就是第四种情形，“由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地”。

因为土地征收的对象是集体土地，

所以，在土地征收过程中，政府要向土地所在的乡、镇、村小组范围内公告征收方案，

集体土地归农民集体所有，我得告知集体中的每一个人，

多数人有意见时，还要召开听证会去解决。

所以，在实务中，土地征收还是政府挺头疼的一件事。

一项业务中的许多规定，和它的本质有着很紧密的关系。

掌握其本质，就能融会贯通地理解许多规则。

了解完土地征收，我们再看看土地综合整治。

相对于土地征收，土地综合整治的含义是什么？

它的整治对象是谁？整治内容是什么？

这就涉及到我国土地的第二种分类：农用地、建设用地和未利用地。

我们看土地综合整治的定义：

全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。

光从定义上看，就能感觉到土地综合整治的范畴内容涉及很广。

我们可以抓住其重点关键词，

“整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等”。

2018年，自然资源部下发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，

《通知》里明确了全域土地综合整治的三大重点任务：

农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。

在农用地整理方面，主要推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，增加耕地数量，提高耕地质量。

在建设用地整理方面，主要开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，提升农村建设用地使用效益和集约化水平。

在乡村生态保护修复方面，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能等。

实际上，土地综合整治就是把低效的用地通过整治变成高效的用地。

比如，

把原来低效的林草地通过土地整治变成农田，并且是“集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应”的基本农田，

这个过程我们叫“高标准农田整治”；

把原来闲置或废弃的农村建设用地通过整治变成可以利用的农用地，

这个过程叫“拆旧复垦”；

实务中的土地综合整治有很多的细项名称。

从本质上来看，土地综合整治的范畴无非就是两大类：

一种是“同类型用地”的整治，

• 低效的农用地整治成高效的农用地；
• 低效的建设用地整治成高效的建设用地；

一种是“不同类型用地”的整治，

• 低效的未利用地整治成高效的农用地；
• 低效的未利用地整治成高效的建设用地；
• 低效的建设用地整治成高效的农用地；
• 低效的农用地整治成高效的建设用地。

“不同类型用地”的整治在实务中会复杂一些，

仍然是从“低效”用地整治成“高效”用地，

但会涉及到一种用地类型的增加，另一种用地类型的减少。

大家知道，

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

不管怎样整治，全国耕地的总量是不能减少的，要坚持18亿亩耕地的红线。

所以，在“不同类型用地”整治的实务中，涉及到耕地时，就会有相应的方法方式。

比如，

我在《关于高标准农田项目》中介绍过的“城乡建设用地增减挂钩”。

这里再简要说一下。

假设某个城市的建设用地需求很大，建设用地很紧缺，

但有部分农用地（耕地）闲置着，此时城市里的农用地是低效的；

如果把低效的农用地（耕地）整治成建设用地，就会导致耕地面积变少。

怎么办呢？

这时候，就可以与农村里的建设用地做个“交换”。

农村往往对耕地需求较大，建设用地的利用效益通常比较低，是低效的；

那么，就可以把农村的建设用地复垦变成耕地，把城市的耕地变成建设用地，这两块地绑定形成一个项目区，

农村区域的建设用地减少，耕地增加；

城市区域的建设用地增加，耕地减少；

在整个项目区里，耕地面积和建设用地面积基本保持不变。

通过“城乡建设用地增减挂钩”的方式，就使得用地能够满足实际需求，同时也能保证我国的耕地面积总量不会减少。

虽然土地分类是一个非常基础的概念，

但通过两种分类方法，可以帮助我们从本质上去了解土地征收和土地整治。

至少看过今天的文章后，

再对外解释土地征收和土地整治时，我们仅需要两句非常简短的话：

• 土地征收是在依法进行补偿的条件下，将集体所有土地变更为国有土地的行为。
• 土地综合整治是把低效的用地通过整治变成高效用地的行为。

所以，掌握基础知识很重要。

好，就到这里。